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公共信用信息异议制度的立法实践与优化路径

发布时间: 2022/09/28|来源:《求索》|专栏:信用研究

  公共信用信息异议制度是指信用信息主体及其利害关系人认为包括公共信用信息管理机构和公共信用信息提供单位在内的公共信用信息控制者所披露的公共信用信息存在纰漏,可以提出异议,要求更改或删除相关信息的制度。该制度具有及时纠正错误信息和填补遗漏信息,保障信用主体“信用信息权”和“信用信息异议权”的功能,而且有助于从源头控制错误、遗漏的信用信息,维护整个社会信用体系建设所依赖的信息根基的稳定。

  我国公共信用信息异议制度调整的信息范围是行政机关、司法机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及公共企事业单位、团体组织等提供的公共信用信息,无法完全适用《征信业管理条例》的规定。当前,公共信用信息异议制度尚缺乏高位阶法律法规依据,主要依赖于《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》等中央政策性文件和地方性信用信息管理法规规章。虽然这些应用导向、先行先试的规范,有利于满足各地信用立法的迫切需求,为构建全国性的公共信用信息异议制度积累了有益经验,但在申请条件、处理程序以及权益保障等方面也存在需要进一步完善的地方。因此,本文希冀通过比较的方法剖析现有公共信用信息异议制度存在的主要差异和不足,并提出相关的优化建议。

  构建公共信用信息异议制度的必要性

  不准确、不适当的公共信用信息如同被污染的水源,若不及时处理而放任自流,一旦汇入公共信用信息系统,必将污染整个社会信用体系的信息生态。因此,妥善建立解决公共信用信息不准确、不适当等问题的公共信用信息异议制度不仅重要,而且必要。

  (一)确保社会信用体系建设的完整性

  《信用纲要》指出社会信用体系应当“以法律、法规、标准和契约为依据”。其中,作为依据的法律的核心内容由权利、权力、义务和责任所共同构成,契约也是调整平等民事主体权利义务关系的协议。可见,建设社会信用体系无法回避相关权利的切实保护问题。虽然目前学界对于“信用权”应否成为独立权利尚存在争议,但对信用权益应当包括异议权已经形成共识。

  实践中,国务院关于构建社会信用体系的各类指导意见中也都明确要求保障信用主体的异议权,如2014年提出制定信用信息异议处理制度及操作细则;2016年指出建立健全异议申诉机制;2019年再次强调建立健全信用信息异议投诉制度③。这说明信用信息异议制度无论是在理论还是实践中,都应定位为社会信用体系的核心制度,其目的就是保障社会信用体系建设的完整性和合理性,以消弭社会信用领域的失衡与矛盾。

  (二)保障公共信用信息归集和利用的准确性

  大数据背景下的公共信用信息数据体量巨大。以广州市为例,2020年该市公共信用信息管理系统归集的公共信用信息总量近28亿条,而且正呈几何倍数增长。虽然大数据和人工智能技术的应用能够快速且相对准确地处理庞大的信用信息数据,但由于相关技术所固有的机械性和偶发性故障,加之工作人员在机器无法取代事项中的操作纰漏,公共信用信息存在错误、遗漏等问题仍然难以完全避免。这些问题若得不到及时解决,将直接影响对信用主体信用评价的准确性。进言之,如果公共信用信息使用者基于不准确的信息作出不符合真实意思的决策,将不利于发挥公共信用信息的社会治理价值和经济价值。同时,不准确的信用评价会导致信用主体受到不公正的激励或惩戒,不利于提高全社会的诚信意识和信用水平。因此,亟需建立专门的公共信用信息异议制度来保障公共信用信息的准确性。

  (三)明确公共信用信息控制者的信息处理职责构建

  公共信用信息异议制度的核心内容之一,就是为了明确公共信用信息控制者的异议信息处理职责,保障异议信息处理活动能够正常有序地展开。就异议信息处理责任主体而言,依据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定,部分公共信用信息控制者实际上具有保障其记录和公开的公共信用信息准确无误的义务和责任。

  不仅如此,由于公共信用信息控制者可以直接获得信用主体的公共信用信息,而信用主体却对公共信用信息控制者归集、使用公共信用信息等情况知之甚少,这导致信用主体与公共信用信息控制者之间在事实上形成了信义关系。而公共信用信息控制者基于这种信义关系,需要对信用主体履行忠实义务,也即为维护信用主体的利益而行事。

  有鉴于此,公共信用信息控制者应当采取最为适当的方式,准确地获取、处理和应用信用信息,并为信用主体提供最为便利、合理、及时的信用信息异议途径。进而言之,公共信用信息制度的制定正是通过明确公共信用信息控制者的相关职责,促使其自觉履行职务以保障信用主体的基本诉求。

  (四)维护信用主体及利害关系人的合法权益

  公共信用信息利用的内在逻辑是公共信用信息控制者在获取信用主体信用信息之后加以处理,并提供给使用者使用。这反映出一种利益的平衡,即信用信息控制利益与公共使用、社会安全利益之间的平衡。但从法律价值平衡的角度,我国法律上的信用主体信息权益基础是法律所规定的公共利益或具体场景中的双方预期,并根据信息合理流通与各方合理预期来确定法益的平衡和选择。这意味着一方面信用主体需要提供部分信用信息并作出有利于信用信息合理流通的行为;另一方面,法律法规也应当保障信用主体信息权益得到切实保护的合理预期。对于后者,确保公共信用信息的适当性和准确性是最小损害原则的基本要求,也应当属于信用主体的最低合理预期内容。

  目前,《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国个人信息保护法》《征信业管理条例》等法律法规均在一定程度上对异议申诉权益作出了确权。而救济的任务是“通过一定程序划定的权利界限,通过协调权利的关系解决冲突以实现权利”。公共信用信息异议制度的构建,不仅确定了信用主体实体上的权益,而且通过明确规定异议申请的条件、异议申请的期限、异议申请的受理机构或单位、异议处理的具体程序以及异议处理的行政和司法救济手段等内容,从程序角度保障了信用主体的异议申诉权利的实现。

  我国地方公共信用信息异议制度实践中的主要差异和不足

  目前,由于地方性法规规章所规定的公共信用信息异议制度缺乏专门上位法的引导和约束,导致各地在异议申请条件、异议处理程序、异议处理期限以及异议处理结果和救济等方面出现了差异和不足。

  (一)异议申请条件存在权益保障与信用管理的双重困境

  首先,申请主体如果限于信用主体,不利于纰漏信息的及时纠正和对有利害关系的第三人权益的保护。目前地方性法规规章普遍的做法是将申请主体限制为信用主体,也即所记载的信用信息不直接反映自身信用状态的第三人不具备异议申请的资格。如此,具有信用信息利害关系的第三人(如信用主体的子女)被排除在申请主体范围之外,导致其即便发现信用主体的某项信用信息存在纰漏,且该信息与自身利益密切相关,也无法直接提出异议申请,存在减损有利害关系的第三人应有权益的情况。同时,也缩小了有利害关系的第三人发现纰漏信息并及时予以纠正的途径,一定程度上增加了纰漏信息流入信用信息数据库的可能性。

  其次,申请事由大多为单一列举,未能完全涵盖应有的情形。在当前地方立法表述中,申请事由可简单概述为:信用主体认为“某种信用信息”存在“某种问题”,然后拆分为“某种信用信息”和“某种问题”两个方面。在“某种信用信息”方面,有地方单独规定为“记载”或“披露”的信用信息;有地方则全面规定为“归集、采集、公开、共享、查询和应用”的信用信息。

  各地关于异议信息对象的范围不同,实质上反映了各地对异议权保护程度不一。而且在归集、采集、保存等阶段中,信用主体并非随时随地都能获悉自身相关的信用信息记录状况,将所有场景均加以规定也缺乏实际意义。如果在“错误”“遗漏”“侵犯其商业秘密和个人隐私”以及超期披露等事由规定不一,则可能导致异议申请事由的范围大小不一。而且,到底是否具备上述事由还依赖于“信用主体自身的主观判断”,缺乏客观标准。

  最后,异议申请期限规定不够明确,导致记录的公共信用信息可能有被更改和删除的风险,不利于公共信用信息管理的稳定性。实践中,部分地方虽规定不良公共信用信息的查询或披露期限,但就申请人是否只能在信用信息披露期限内提出异议,尚未作出明确说明。故申请人可能依据法律无明文规定,随时通过异议程序变更或删除相关信用信息,导致信息记录长期缺乏稳定性,不利于公共信用信息数据库的有序建设。而且,此举还将加重信用信息管理部门为应对异议申请而保存海量记录的工作量,甚至可能遭受“陈年旧案”的困扰,影响异议案件处理的质量和效率。

  (二)异议处理尚需完善止损功能

  首先,异议处理运作秩序。有的地方规定信用主体可选择性地对“管理机构”或“提供单位”提出异议,然后经办机构同时启动核查和更正程序,本文暂且称此种处理流程为“同步走”模式。而现行的一些地方性法规规章则采取了“分步走”模式,即信用主体只能向管理机构提出异议申请,若核查的信息与提供单位提供的不一致,则由该机构单独完成审查工作并将处理结果告知申请人;若处理时发现与提供单位提供的信息一致,则转交给提供单位处理并由该单位作出处理结果,再将结果告知管理机构,最后由管理机构通知申请人。

  相比之下,两种模式各有利弊:“同步走”模式中申请人虽可选择向提供单位提起异议,在形式上拓宽了申请异议的途径,但实践中具体的异议案件仍存在管理机构和提供单位协同处理情况,若无具体的程序分流,可能导致程序混乱和处理周期冗长,不利于异议案件得到及时解决。“分步走”模式虽规定了异议处理的程序分流,“更好地体现了服务过程重组和主体间的协同”,然而,“分步走”模式下申请人只能向特定级别的管理机构提起异议,这样可能引发受理机构地域分布不均衡的问题,并提高了申请人的异议成本。

  其次,异议处理的期限规定。就异议处理期限而言,各地主要包括管理机构的处理期限和转交给提供单位后的处理期限。通过对比分析地方性法规规章,总结相关问题如下:

  第一,处理期限的规定不一。在未安排具体异议环节期限的规定中,处理整个异议的一般处理期限最短是5日,最长是30日。在有安排具体异议环节期限的规定中,管理机构的处理和告知申请人的总期限一般在5至7日之内。但在转交给提供单位后,提供单位的一般处理期限最短是3日,最长是20日,两者相差17日。一般而言,在无特殊事由的情况下,工作职能和人员配备基本相同的机构对同一异议案件的处理用时差别应当不大,过长或过短的期限均存在不合理性,且不利于异议的妥善处理。

  第二,延长期限的设置与否不一。在地方性法规规章中,浙江省、深圳市、汕头市等省市规定了情况复杂时经相关负责人同意可以延长处理期限,而在一些地方专门出台的信用信息异议处理办法、工作指引中,则基本规定了延长期限,只是关于延长时间的规定存在较大差异,尚未形成共识。

  第三,异议申请期限起始规定不一。有的省份未具体规定转交的起始时间,对此应理解为信用信息处理机构“发现信息不一致”之日起,还是“收到异议申请”之日起,抑或是“受理申请”之日起,亟待明确统一。

  最后,异议标注期限的规定不够具体且各地规定不一,影响异议信息的及时标注和公示,不利于信用主体和相关利害关系人及时止损。虽然各地对异议信息应当被标注已经形成共识,但尚存两方面的问题。

  一方面,给异议信息加标注的起始日期不同,主要包括:(1)在收到异议材料或异议申请之日起的1个工作日内标注;(2)在受理异议申请当日标注;(3)未对异议标注的起始时间作具体规定,仅仅规定为“应当予以标注”,这种模糊的规定导致异议标注的起始日期不确定,可能造成异议标注公示不适时,进而无法发挥其应有的提示功能。

  另一方面,异议信息加以标注的期间悬殊,主要包括以下不同规定:(1)异议处理期间;(2)受理异议申请之日至收到异议处理反馈之日;(3)异议处理期间以及申请人对异议复核结果仍有异议的;(4)异议处理期间以及申请人对异议处理结果有异议的。显然,这四种规定差异较大,前两种规定的标注期间相对较短,而后两种规定在参考第一种规定的基础上分别增加了对异议处理结果和复核结果有异议的规定,延长了标注期限。这反映出各地对异议标注制度的认识尚需统一。

  (三)异议后续救济利益尚需强化保障

  目前我国行政救济制度的外延呈现为“金字塔的排列模式”,从最高层到最低层依次为行政赔偿制度、行政诉讼制度、行政复议制度、行政声明异议制度。信用信息救济制度亦是如此。其中异议处理、行政复议以及行政诉讼主要存在以下问题。

  首先,相同情形的异议处理结果存在分歧。对于无法核实真实性的异议信息而言,现行的地方性法规规章部分缺乏具体规定。有规定的地方处理结果也不一致,如有的规定为“应当予以删除”,有的规定为“应当中止披露”。同样的情况存在不同的处理结果,可能导致“同案不同判”。而且,删除和中止披露这两种方式实质上是异议信息无法核实后在管理层面的处理,还需从根本上解决异议信息真伪问题。

  其次,不服异议申请结果的复核制度不一。目前各地对复核受理单位的规定不同,这些受理单位包括“原异议处理单位”、省发展和改革部门(即原异议处理单位的所属部门)以及“上一级行政机关”等等。然而,依据《中华人民共和国行政复议法》第12条之规定,“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的,由申请人选择,可以向该部门的本级人民政府申请行政复议,也可以向上一级主管部门申请行政复议”。可见,关于异议复核机构的设置不同规范之间存在不一致。

  最后,不服异议申请结果的行政诉讼存在一定阻碍。虽然多地明确规定申请人不服异议结果有权提起诉讼,但司法实践中依然存在一定阻碍。一方面,异议信息处理机制和救济机制尚需进一步强化体系化的法律保障,进一步有效解决实践中所出现的异议纠纷;另一方面,法院尚需进一步强化对公共信用信息建设的整体性认识,强化对信用主体被列入不良信用记录(或黑名单)后“一处失信,处处受限”的联合惩戒力度。

  我国公共信用信息异议制度的优化建议

  “我国制度的变迁是一个运用本国人民的智慧对各种制度进行实践检验和制度创新的过程”。地方信用立法根据本地的实际情况进行立法试验和制度创新,在为构建更为适当的公共信用信息制度提供实践经验和立法新思路的同时,也可能难免会出现“试错”问题,本文通过对各地信用立法进行比较和鉴别,提出以下优化建议。

  (一)重设申请条件:强化第三人权益保护和信用信息管理

  首先,有利害关系的第三人应当享有异议权。主要理由为:第一,适当赋予有利害关系的第三人异议申请的权利,可以弥补信用主体知情滞后、处理消极等问题,便于管理部门及时发现纰漏信息记录并采取相应措施予以纠正。第二,有利害关系的第三人可能会因信用主体的异议信息而招致损害,甚至可能发生较信用主体更为严重的损害。第三,信用信息是客观存在的,知情的有利害关系的第三人提出异议后,相关机构及时予以更正或者补充,并不会损害信用主体的合法权益,反而可从源头清理错误信息,减少错误信息的扩散以及由此带来的损失和纠纷。

  关于有利害关系的第三人的范围,有学者指出黑名单异议的第三人应当具备的条件包括:法律关系存在从属性、权益受到不利影响、权益为法律保护的利益以及是行政相对人之外的第三方。关于“公共警告利害关系人”,有学者认为可从权益受到影响和受影响的权益与公共警告行为具有相当因果关系两个标准加以判别。综言之,与信用信息有利害关系的第三人的认定标准可规定为:(1)为信用主体以外的第三人;(2)第三人法定权益受到损害;(3)受到的损害同异议信息具有相关性。

  其次,加强申请事由的客观性和全面性。信用主体在信息归集、采集、保存等过程中能否获悉自身的信用信息,主要取决于管理机构和提供单位的告知和披露行为。对此,公共信用信息异议制度应当作出合理的规定,一方面最大程度地确保信用主体能够及时获悉自身信用信息状况;另一方面也应当防范信用主体无条件、无限制地要求在信用信息征集、处理、公开等所有过程中掌握自身信用信息,进而妨碍管理机构正常工作的展开。对此,可仅规定异议对象为管理机构所披露的信用信息。因为异议的提出需以信息的披露为前提,作此规定完全可以客观涵盖实践中所有异议信息。

  与此同时,可依据信用主体的公共信用信息是否存在不良记录并因此受到惩戒为标准,分为一般性公共信用信息和惩戒性公共信用信息。前者属无不良记录或者不良记录显著轻微尚不需加以惩戒;后者存在不良记录且需加以惩戒甚至联合惩戒。

  对于一般性公共信用信息,只需确保信用信息经过相关部门内部层层核实无误,就可直接向社会公开披露,信用主体可据此提出异议。而对于惩戒性公共信用信息,则应当在相关部门内部层层核实无误后以及向社会公开披露之前期间内,向信用主体发布包括惩戒措施、惩戒依据以及异议权告知在内的惩戒通知,信用主体在收到通知后法定期限内可提出异议。

  一般而言,对于提出异议且查证属实的应当予以更改。而对于法定期限内未提出异议或者异议未被采纳的,则应依法向社会公开披露。当然,如果信用主体或有利害关系的第三人具有新的证据且足以证明公布的信息存在纰漏的,经相关部门批准,仍然享有提出异议的权利。

  就异议事由的信息范围而言,我国未来立法可考虑统一规定为“不准确”“不完整”和“不适当”三种类型。上文提及的“错误”和“与事实不符”信息可归入“不准确”类型中,“遗漏”信息可归入“不完整”类型之中,而“超过披露期限仍继续披露的”情形则完全可以归入“不适当”类型。这样的分类不仅更为完整地涵盖了申请事由所有情形,而且还可提高申请事由的可操作性。另一方面,关于侵犯信用主体的商业秘密、个人隐私以及其他个人信息等合法权益可否作为申请事由还有待商榷。因为信用信息异议权是保证信用信息真实、准确、完整与有效的重要救济手段。其价值在于确保记录得当、可靠,而非惩戒侵权人。因此,信息侵权的事实基础主要为信息记录存在不当,无需满足包括侵权主体、客体、因果关系以及造成损害的侵权责任构成要件,只要存在记录不当的事实基础,即可提出异议。

  最后,明确规定异议申请期限。在申请期限的设置上,一方面应有利于督促申请人及时行使异议权,另一方面亦应确保申请期限届满后仍存在更正、删除的可能性。

  第一,对于存在惩戒性公共信用信息的信用主体,管理机构在披露有关信息前,应提前告知其信息存在不良记录,并提醒信用主体自收到通知之日起享有提出异议的权利,以防范不当的信息披露给信用主体带来损害。而对于一般的公共信用信息,相关信用主体在信息披露后享有异议权,但管理机构应当通过短信提醒或地方性广播电视等媒体,及时将所披露的信息提前告知信用主体,以确保信用主体第一时间在相应平台上了解自身的信用信息,从而防范类似于个人信用报告中的信息与本人事实不符的情况发生。

  第二,明确处理异议信息的集中时间。期限过长不利于错误信息的及时更正,过短“也会导致权利人急于求成甚至是投机”。对此,可借鉴《中华人民共和国行政复议法》第9条的规定,自知道披露信息之日起60日内提出异议申请。

  第三,集中处理时间届满后,信用主体及有利害关系的第三人,需证明自身具有因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的特殊事由,经有关部门认定情况属实后,才可继续在相应期限内提起异议。

  (二)明确处理程序:保障止损效果和申诉秩序

  一方面,有必要统一适用“同步走”的异议处理模式。虽然“分步走”模式更易提高处理纠纷的专业性,亦可防范权力的可能滥用。但就目前而言,异议受理机关基本限制在不设区的市、区一级及其以上。这种设置不便于申请人提出异议,且异议的处理一般不需要管理机构具有很高的专业性。倘若信息记录存疑的原因为工作失误,就应该快速处理解决;如果信息本身存在失真等问题,则最终也需要转送提供单位处理。相反,选择“同步走”模式则存在更多的优势。

  第一,提供单位是指“国家机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及群团组织”,相对于特定级别机关或组织专门成立的管理机构,其一般靠近信用主体工作和生活区域,可以减少申请人的交通成本和时间成本,符合行政便民原则。

  第二,信用信息为提供单位在履职和提供服务过程中所产生和获取的,在信息的调查和核实上更具优势。将其作为申请备选单位,有利于提高异议处理的效率,避免纰漏行为被加倍放大、导致信用信息的可能“再次污染”。

  第三,公共领域的信用信息为全社会共享,作为提供单位承担信用主体信息异议的责任亦合情合理。第四,提供单位通过处理异议纠纷进一步参与社会信用体系的建设,不仅增强其诚信建设参与感,更有助于诚信文化的培养。并且,确保信用主体和提供单位一一对应,能够发挥管理机构本身所拥有的专业性、统筹性等优势,有助于在信息数据巨大且复杂多样的公共信用信息处理过程中,提高异议审查的效率和准确性。

  另一方面,需要设置更为科学合理的异议处理期限。为提高异议处理的效率,应当明确统一具有操作性的异议处理期限。

  第一,将异议处理程序类型细化为一般异议处理程序和特殊异议处理程序。对于事实清楚、证据确凿的异议案件,可以采取一般异议处理程序;对于案情复杂、调查周期较长的特殊案件则可适用特殊异议处理程序,并设置包括延长条件和延长期限等在内的延长条款。前者不仅有效防范相关部门可能消极处理甚至拖至期限截点情况的发生,以减少异议案件堆积,而且也解决了“实际发生的异议申请大多属于急迫性申请,即消费者要求在最短时间内更正错误数据”的难题。后者则确保了疑难案件的必要处理期限,有利于信息的核实和调查的开展。两者相辅相成可较好地实现效率和公正的法律价值平衡。

  第二,明确异议处理程序的具体环节并规定与之对应的期限。可整体考虑异议处理所有流程,在兼顾各部门的工作职责以及人员配备的情况下,划分出普遍适用的工作环节,然后匹配科学合理的包括具体的起始日和结束日的处理期限。如此每个环节有了固定的期限,整个流程的期限自然有了统一的安排。基于此,再进一步规定特殊异议处理程序的适用条件及需延长的期限。其中一般异议处理程序可主要分为以下环节:收到异议申请、受理异议申请、程序分流、作出决定、通知申请人。然后统一规定各环节对应期限,但整个一般异议处理期限不应超过15个工作日。情况复杂的适用特殊异议处理程序,具体处理机构可申请延期,经单位负责人批准,核查期限可延长15个工作日。

  第三,有机衔接信用信息处理机构和提供单位的处理时间。案件转交时可能产生不同部门间相互“扯皮”的情况,因此需重点关注。一方面,有必要明确统一转交时间,可规定为“收到异议申请之日起2个工作日内”。理由包括:(1)“收到异议申请”相对于“受理申请”更为客观具体,且申请人相对容易掌握,可以避免相关部门可能以“收到申请”而“未受理”为由来逃脱责任;(2)管理机构在作出转交决定前的主要任务是耗时少的形式审查,安排过长期限可能降低案件处理效率。另一方面,应强化监管机制。由不同公共部门参与的公共信用信息异议制度虽具有较强的稳定性,但工作积极性可能不及商业征信管理机构高,更应注重监督制度的建设和完善。

  第四,明确信息异议标注的起始时间和期间。异议标注不仅发挥着提醒“用信主体”(即信用信息使用者)的作用,而且还为信用主体提供附期限的“陈述”与“申辩”的权利。作为一种“临时措施”,异议标注本身不产生权利义务关系的变动,而在于提示相关记录存在不准确、不完整以及不适当的可能性,帮助“用信主体”基于“异议标注”作出符合其真实意思的决定。

  因此,相关部门受理信用主体的异议后,应立即对异议信息加以标注。而对于异议标注的存续期间,各地方法律法规中存在包括“异议申请处理期间”“信息主体对异议处理结果有异议”以及“对异议复核结果仍有异议”等不同规定。本文认为异议标注应当覆盖整个异议处理过程,直至异议完全得到解决。即使相关的异议处理机构已经作出了信用主体认同的最终决定,若相关部门尚未对错误的信息予以更正、对遗漏的信息予以补充等,异议标注仍应继续保持。

  (三)建立救济机制:有效保护申请人权益

  首先,对于无法核实真实性的异议信息应作出“有利于申请人”的处理。目前各地基本规定为“无法核实真实性的异议信息”应当“删除”或者“终止披露”。这样做在客观上会降低存疑信息中错误信息流入信息系统的可能性,保障了信息的准确性。当然,这样做也可能导致客观真实但暂时无法核实的信息被删除或终止披露,从而减损此类信用主体“信用资本”的积累。可将“有利于申请人”作为此类问题的处理原则,即申请人认为有错误提出请求更正的则更正,认为不存在相关信息而提出请求删除时则删除等。

  对于更正的信息应作出“无法核实真实性”的标注并附信用主体陈述以提醒使用主体。如果处理机构之后发现新的证据足以推翻现有信息记录的,也应当及时对该信息进行异议标注,然后通知申请人在法定限期内作出说明,并据此做出新的处理决定,以确保公共信用信息的准确性。对于能够核实真实性的异议信息,处理机构应当根据具体情况作出是否更改或删除的决定,并及时将处理结果告知异议申请人。其中作出不予更正或删除决定的,还应当说明理由。

  其次,管理机构异议处理行为应定性为行政行为。目前所设立的管理机构或为发改委所属机构,或直接为省发改委,或为省市政府所成立的新的公权力机构,等等。属于县级以上地方各级人民政府所属工作部门,均可以自己名义行使行政权并独立承担法律责任,因此可定性为行政主体,所实施的行为亦属于具体行政行为。(1)管理机构和提供单位征集、保存、披露公共信用信息的行为系基于国家及所在省市地方人民政府所安排的行政职权或职责所实施的行为,直接影响相对人权利或义务,属于具体的行政行为。(2)司法实践中普遍将“纳入黑名单”、错误的公司设立登记等定性为行政行为,具有一定的借鉴价值。(3)政府推动为我国所倡导建设的社会信用体系的一大特色,定性为行政行为与此初衷相吻合。鉴于此,可适用《中华人民共和国行政复议法》向该部门的本级人民政府申请行政复议,也可以向上一级主管部门申请行政复议等关于复议受理机关的规定。

  最后,应完善不服信用信息异议结果的行政诉讼制度。“司法最终原则是法治原则的根本体现,也是法治精神的重要支柱。世界各国通行的法治标准中,无一不将该原则作为其基础”。公共信用信息异议制度作为一项法律制度也应当将“司法最终原则”作为基础,在具体的操作过程中重点明确以下问题:(1)所涉纠纷明确归入行政诉讼的受案范围之中。并明确起诉无需“复议前置”的注意性规定,以提示信用主体可不经复议程序而直接起诉。(2)应当适用举证责任倒置的规则。为保障其权利,信用主体只需提供存在某种异议记录的证据以证明基本事实存在即可,关于是否披露过该信息以及该信息记录并无错误等事实均由具体实施部门承担举证责任。(3)各级法院应形成不良信息记录(如黑名单)将会给信用主体带来巨大消极影响的共识。应加强不良信息记录和失信联合惩戒等相关审判工作的宣传和培训,提高各级法院对失信联合惩戒的认知水平,以保障信用主体的司法救济途径。

  结论

  公共信用信息是国家机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在履行法定职责、提供公共服务过程中产生和获取的信用信息,也是对信用主体实施守信激励和失信惩戒的重要依据。这决定了公共信用信息在应然层面必须具备权威性、完整性和客观性等特征,并拥有专门的法律制度予以保障。

  构建科学合理的公共信用信息异议制度,可以为多元主体参与异议信用信息处理提供有效途径;可以督促责任主体高效处理异议信用信息;还可以通过启动司法救济程序来保障申请人的异议权益,进而避免信用主体因为异议信用信息而可能遭受不公正的信用损失。这可谓公共信用信息处理程序中至关重要的一道防线。

  各地在构建公共信用信息异议制度时,应当进一步对比分析并归纳总结已有法律法规的宝贵经验,科学构建包括申请主体、申请事由、异议期限、异议程序、异议救济措施等在内的公共信用信息异议制度。当前的地方立法为公共信用信息异议制度提供实践范本,也为本文提出优化全国性公共信用信息异议制度提供了实践经验。

  因此,本文建议确保科学的立法设计和制度构建,以保障信用主体及利害关系第三人的权益和公共信用信息的准确性、完整性和权威性,促进公共信用信息体系建设的有序发展,保障社会信用体系在法治轨道上顺利推进。

  (此文刊发于《求索》2022年第五期,作者:顾敏康,湘潭大学信用风险管理学院教授、博士生导师;白银,湘潭大学法学院博士研究生。)